TAX AMNESTY

Tax Amnesty Dalam Rangka Rekonsiliasi Nasional

Indonesia memiliki berbagai permasalahan perpajakan yang umumnya juga ditemui di negara lain, misalnya rendahnya kepatuhan pajak, rendahnya penerimaan pajak, hingga rendahnya kapasitas lembaga administrasi perpajakan. Di banyak negara, persoalan-persoalan tersebut diatasi dengan berbagai skema kebijakan, salah satunya dengan melaksanakan tax amnesty. Bahkan, dalam kurun waktu 1989-2009, hampir 40 negara bagian di Amerika Serikat telah memberikan tax amnesty dalam berbagai bentuk.

Program tax amnesty telah dilakukan di banyak negara di dunia ini, baik oleh negara maju maupun negara berkembang dengan berbagai cerita sukses maupun kegagalan. India (1997), Irlandia (1988), dan Italia (1982, 1984, dan 2001/2002) adalah contoh negara yang sukses menyelenggarakan program pengampunan pajak. Sedangkan Argentina (1987) dan Prancis (1982 dan 1986) adalah contoh negara yang gagal dalam program pengampunan pajak.

Namun demikian, tidak dapat dipungkiri bahwa tax amnesty merupakan sebuah isu yang kontroversial dalam dunia perpajakan. Asumsi kontroversial yang mendasari tax amnesty adalah dihapuskannya pokokpajak, sanksi administrasi dan/atau pidanapajak atas ketidakpatuhan yang telah dilakukan oleh wajib pajak di masa lalu demi peningkatan kepatuhan di masa yang akan datang. Di satu sisi, tax amnesty dipandang sebagai jalan keluar untuk meningkatkan penerimaan di masa yang akan datang karena tax amnesty memberikan kesempatan kepada wajib pajak untuk masuk atau kembali ke dalam sistem administrasi perpajakan yang berdampak pada peningkatan penerimaan di masa yang akan datang. Namun, di sisi lain, tax amnesty dapat mengurangi tingkat kepatuhan di masa yang akan datang jika wajib pajak tetap mempertahankan ketidakpatuhannya setelah program tax amnesty berakhir sembari berharap akan adanya program tax amnesty di masa yang akan datang.

Tulisan ini akan membahas gambaran umum yang terkait dengan tax amnesty dan perilaku wajib pajak sebelum dan setelah adanya tax amnesty serta mengkaitkannya dengan kondisi di Indonesia.

Konsep dan Justifikasi Tax Amnesty

Baer dan LeBorgne, sebagaimana dikutip oleh Mikesell dan Ross, mendefinisikan tax amnesty sebagai:

“a limited-time offer by the government to a specified group of taxpayers to pay a defined amount, in exchange for forgiveness of a tax liability (including interest and penalties), relating to a previous tax period(s), as well as freedom of legal prosecution”

Sementara, Jacques Malherbe mengartikan tax amnesty seperti berikut ini:

“the possibility of paying taxes in exchange for the forgiveness of the amount of the tax liability (including interest and penalties), the waiver of criminal tax prosecution, and limitations to audit tax determinations for a period of time”

Dari definisi di atas, selain memberikan pengampunan untuk sanksi administrasi, tax amnesty juga dimaksudkan untuk menghapuskan sanksi pidana. Tax amnesty juga dapat diberikan kepada pelaporan sukarela data kekayaan wajib pajak yang tidak dilaporkan di masa sebelumnya tanpa harus membayar pajak yang mungkin belum dibayar sebelumnya. Dalam menetapkan perlu tidaknya tax amnesty, perlu dipertimbangkan apa yang menjadi justifikasi dari tax amnesty dan hingga batas mana tax amnesty dapat dijustifikasi.

Pada umumnya, pemberian tax amnesty bertujuan untuk:

1. Meningkatkan penerimaan pajak dalam jangka pendek

Permasalahan penerimaan pajak yang stagnan atau cenderung menurun seringkali menjadi alasan pembenar diberikannya tax amnesty. Hal ini berdampak pada keinginan pemerintah yang berkuasa untuk memberikan tax amnesty dengan harapan pajak yang dibayar oleh wajib pajak selama program tax amnesty akan meningkatkan penerimaan pajak. Meski demikian, peningkatan penerimaan pajak dari program tax amnesty ini mungkin saja hanya terjadi selama program tax amnesty dilaksanakan mengingat wajib pajak bisa saja kembali kepada perilaku ketidapatuhannya setelah program tax amnesty berakhir. Dalam jangka panjang, pemberian tax amnesty tidak memberikan banyak pengaruh yang permanen terhadap penerimaan pajak jika tidak dilengkapi dengan program peningkatan kepatuhan dan pengawasan kewajiban perpajakan.

2. Meningkatkan kepatuhan pajak di masa yang akan datang

Permasalahan kepatuhan pajak merupakan salah satu penyebab pemberian tax amnesty. Para pendukung tax amnesty umumnya berpendapat bahwa kepatuhan sukarela akan meningkat setelah program tax amnesty dilakukan. Hal ini didasari pada harapan bahwa setelah program tax amnesty dilakukan wajib pajak yang sebelumnya belum menjadi bagian dari sistem administrasi perpajakan akan masuk menjadi bagian dari sistem administrasi perpajakan. Dengan menjadi bagian dari sistem administrasi perpajakan, maka wajib pajak tersebut tidak akan bisa mengelak dan menghindar dari kewajiban perpajakannya.

3. Mendorong repatriasi modal atau aset

Kejujuran dalam pelaporan sukarela atas data harta kekayaansetelah program tax amnestymerupakan salah satu tujuan pemberian tax amnesty. Dalam konteks pelaporan data harta kekayaan tersebut, pemberian tax amnesty juga bertujuan untuk mengembalikan modal yang parkir di luar negeri tanpa perlu membayar pajak atas modal yang di parkir di luar negeri tersebut. Pemberian tax amnesty atas pengembalian modal yang di parkir di luar negeri ke bank di dalam negeri dipandang perlu karenaakan memudahkan otoritas pajak dalam meminta informasi tentang data kekayaan wajib pajak kepada bank di dalam negeri.

4. Transisi ke sistem perpajakan yang baru

Tax amnesty dapat dijustifikasi ketika tax amnesty digunakan sebagai alat transisi menuju sistem perpajakan yang baru. Dalam konteks ini, tax amnesty menjadi instrumen dalam rangka memfasilitasi reformasi perpajakan dan sebagai kompensasi atas penerimaan pajak yang berpotensi hilang dari transisi ke sistem perpajakan yang baru tersebut.

Walau demikian, keempat tujuan pemberian tax amnesty di atas tidak memperhatikan isu non-diskriminasi antara tax evaders’ dan honest taxpayers’ dalam menentukan perlu tidaknya pemberian tax amnesty. Secara khusus, permasalahan ini dapat dijabarkan menjadi apakah dishonest taxpayers atau tax evaders memperoleh perlakuan yang lebih baik daripada honest taxpayers, atau apakah dishonest taxpayers mendapatkan keuntungan dari perilakunya menggelapkan pajak.

Jika jawaban atas pertanyaan tersebut bernada positif, maka pertanyaan selanjutnya adalah apakah keuntungan tersebut dapat dijustifikasi?

Untuk menentukan apakah terdapat perlakuan yang berbeda (diskriminasi) antara tax evaders’ dan honest taxpayers’, perlu diperhatikan seberapa besar insentif yang diberikan kepada tax evaders atas tindakan mereka melakukan pengungkapansecarasukarela (voluntary disclosure). Sepanjang tax amnesty hanya menghapus seluruh atau sebagian sanksi administrasi,dan tax evaders masih harus membayar kewajiban pajak dan bunga atas keterlambatan pembayaran, maka tax evaders mendapat perlakuan yang sama jika dibandingkan dengan honest taxpayers karena keduanya menanggung beban pajak yang sama atas kewajiban perpajakan mereka masing-masing.

Pengurangan sanksi merupakan bentuk pemberian tax amnesty atas pengungkapan yang dilakukan oleh tax evaders terkait penghasilan yang tidak dilaporkannya. Akan tetapi, jika tax amnesty juga menghapus bunga atas keterlambatan pembayaran dan bahkan juga kewajiban pajak, maka tax evaders telah mendapat perlakuan yang lebih menguntungkan dibandingkan dengan honest taxpayers.

Walau tax amnesty memberikan pembebasan atas bunga keterlambatan pembayaran dan kewajiban pajak dari tax evaders, perlakuan yang berbeda dan lebih menguntungkan ini juga perlu untuk dijustifikasi. Justifikasi atas perlakuan tersebut dapat dibingkai dalam konteks perubahan sistem pajak dengan meningkatkan kemungkinan terdeteksinya perilaku tax evaders dalam menyembunyikan penghasilan atau asetnya di masa yang akan datang. Di samping itu, hal ini dapat dilihat sebagai bantuan kepada tax evaders untuk kembali ke dalam sistem administrasi perpajakan.

Lebih lanjut, diskriminasi juga dapat dijustifikasi berdasarkan pertimbangan fiskal dan ekonomi. Dalam hal ini, taxamnesty terjustifikasi karena terlepas dari seberapa banyak tax evaders berpartisipasi dalam tax amnesty, tax amnesty memberikan perlakuan yang adil kepadasemuawajibpajakdi masa yang akan datang karena seluruh beban pajak akan dialokasikan sesuai dengan kemampuan ekonomis dari setiap wajib pajak.

KarakteristikTax Amnesty

Definisi tax amnesty sebagaimana telah disebutkan di atas memberikan gambaran tentang karakteristik dari suatu program tax amnesty, yaitu:

1. Durasi

Secara umum, program tax amnesty berlangsung dalam suatu kurun waktu tertentu, dan umumnya berjalan selama 2 bulan hingga 1 tahun. Untuk mendukung berhasilnya program tax amnesty, hal yang perlu ditekankan adalah luasnya publisitas dan promosi program tax amnesty serta tersampaikannya pesan bahwa wajib pajak hanya memiliki kesempatan sekali ini saja untuk memperoleh pengampunan atas pajak yang terutang, bunga, dan/atau sanksi administrasi.

Menurut Benno Torgler dan Christoph A. Schaltegger, pengampunan pajak sebaiknya diberikan hanya sekali saja dalam suatu generasi (once per generation). Pengampunan pajak yang diberikan berkali-kali menyebabkan wajib pajak akan selalu menunggu program pengampunan pajak berikutnya dan ini akan mendorong wajib pajak untuk tidak menjalankan kewajiban pajaknya dengan benar. Oleh karena itu, apabila pemerintah akan memberikan tax amnestymaka tidak boleh ada isu tentang program pengampunan pajak jilid berikutnya.

2. Kelompok wajib pajak

Secara umum, setiap wajib pajak yang belum menunaikan kewajiban perpajakannya diperbolehkan untuk berpartisipasi dalam program tax amnesty. Artinya, program tax amnesty ini ditujukan kepada wajib pajak yang telah berada dalam sistem administrasi perpajakan dan wajib pajak yang belum masuk dalam sistem administrasi perpajakan.

Perlakuan yang berbeda dimungkinkan ketika wajib pajak yang hendak berpartisipasi dalam program tax amnesty telah diperiksa atau sedang dalam proses pemeriksaan. Dalam hal ini, wajib pajak yang telah diperiksa atau sedang dalam proses pemeriksaan tersebut tidak diperbolehkan berpartisipasi dalam program tax amnesty karena jumlah tunggakan pajaknya telah diketahui oleh otoritas pajak. Wajib pajak juga dapat diberikan pengampunan jika ketentuan peraturan perundang-undangan menyatakan wajib pajak yang mengungkapkan kewajiban perpajakan atau harta kekayaannya secara sukarela berhak mendapatkan penurunan atau penghapusan sanksi administrasi.

3. Jenis pajak dan jumlah pajak atau sanksi administrasi yang diberikan ampunan

Ketentuan tentang tax amnesty harus menspesifikasi pajak apa saja yang diberikan ampunan. Pada umumnya, pajak yang diberikan ampunan hanya bersumber dari satu jenis pajak atau satu kategori subjek pajak saja, misalnya tax amnesty hanya diberikan pada pajak penghasilan orang pribadi saja tidak termasuk pajak penghasilan badan, atau program tax amnesty hanya dikhususkan kepada pajak bumi dan bangunan saja.

Perkembangan terkini di beberapa negara menunjukkan program tax amnesty juga diberikan secara spesifik kepada harta kekayaan yang ditempatkan di luar negeri yang belum dilaporkan oleh wajib pajak. termasuk harta kekayaan yang direpatriasi ke dalam negeri. Program tax amnesty yang diberikan secara khusus ini umumnya disertai dengan pembebasan atau pengurangan pajak atas penghasilan yang belum dilaporkan yang bersumber dari harta kekayaan di luar negeri tersebut.

Selain itu, jumlah pajak yang belum dibayar dan sanksi administrasi yang diberikan ampunan harus ditentukan dalam ketentuan tax amnesty. Pada umumnya, jumlah yang diberikan ampunan dapat berupa:

• Seluruh atau sebagian dari jumlah pajak yang terutang;
• Seluruh atau sebagian dari jumlah sanksi administrasi;
• Pembebasan dari sanksi pidana;
• Pemberian fasilitas angsuran.

Secara umum, tax amnesty mensyaratkan wajib pajak untuk tetap membayar seluruh pajak yang terutang. Walau demikian, perhitungan pajak yang terutang tersebut dapat saja didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan perpajakan yang berlaku pada saat program tax amnesty dilaksanakan. Sementara pemberian ampunan atas sanksi administrasi dan pembebasan dari sanksi pidana merupakan hal yang umum diberikan di banyak program tax amnesty.